Põllumajanduse ja maaelu arengu toetuste eesmärkidest

Toetuste maksmise alused

Põllumajanduse, kalanduse, maaelu ja toiduainetööstuse toetusi on võimalik taotleda mitme erineva valdkonna kohta kehtestatud korra ja tingimuste kohaselt:

• Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (ÜPP seadus) (MAK 2004–2006 ja MAK 2007–2013 toetused);
• Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seadus (siseriiklikud toetused);
• Eesti maaelu arengukava 2007–2013 (MAK 2007–2013);
• Eesti maaelu arengukava 2004–2006 (MAK 2004–2006);
• Eesti riikliku arengukava 2004–2006 (RAK) 3. prioriteet.

Programmiperioodil 2007–2013 kaasrahastab Euroopa Liit põllumajanduse ja maaelu arengu toetusi MAK 2007–2013 raames struktuurifondidest eraldi seisvast Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD).

ÜPP rakendamise seadusega on sätestatud alljärgnevad põllumajanduse ja maaelu arengu toetusskeemid:

• Ühtne pindalatoetus ja täiendavad otsetoetused põllukultuuride ja loomade kasvatamise eest;
• MAK-i alusel ja tingimuste kohaselt antavad toetused, mida ametlikus keelepruugis nimetatakse põllumajanduspoliitikaga kaasnevateks meetmeteks. Nende toetuste põhiline eesmärk on intensiivse tootmisega kaasnevate negatiivsete mõjude ennetamine ning halvemate tootmistingimuste ja keskkonnanõuetest tulenevate kulutuste ja piirangutest põhjustatud sissetulekute vähenemise eest hüvitiste maksmine. Perioodil 2007–2013 lisanduvad nendele ka senised RAK-i 3. prioriteedi põllumajanduse ja maaelu arengu investeeringutoetused;
• Turukorraldus, millega saavutatakse administratiivselt määratud hindadele lähedane tase ja stabiilsus.

Ühtset pindalatoetust, täiendavaid otsetoetusi, turukorralduslikke toetusi ning põllumajandussaaduste töötlemise, kasutuse ja eksporditoetusi rahastatakse uuest, Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF).

RAK on kehtestatud struktuuritoetuse seadusega ja selle meetmed on suunatud riigi nelja prioriteetse eluvaldkonna arengu toetamiseks:

1. Inimressursi arendamine, tööjõupotentsiaali suurendamine ja parem ärakasutamine;
2. Ettevõtluse konkurentsivõime ja tööhõive suurendamine;
3. Maaelu, põllumajanduse, kalanduse ja toiduainetööstuse jätkusuutliku, majandusliku ja sotsiaalse arengu tagamine;
4. Majandusarengut tagava infrastruktuuri väljaarendamine.

RAK-i meetmeid rahastati Euroopa Liidu (EL) neljast struktuurifondist:

• Euroopa Põllumajanduse Arenduse- ja Tagatisfond (EAGGF), mis toetab nii põllumajanduse kui ka maaelu ümberkorraldamist;
• Kalanduse Arendusrahastu (FIFG), mis on suunatud lahendama kalanduse valdkonna struktuurseid probleeme;
• Euroopa Regionaalarengu Fond (ERDF), mis toetab majandusarengut ja uute töökohtade loomist;
• Euroopa Sotsiaalfond (ESF), mis aitab tõsta tööhõivet läbi inimressursi arendamise.

Toetuste jaotus eesmärgi ja tähenduse järgi:

1. Investeeringutoetused (rahastatakse MAK 2007–2013-st ja RAK-ist):

• põllu- ja metsamajanduse, toiduainetööstuse ning kalamajanduse moderniseerimiseks ja tootmise vastavusse viimiseks keskkonna- ning toiduohutuse nõuetega. Toetuste eesmärk on tõsta Eesti ettevõtete konkurentsivõimet ja hüvitada kulutusi, mis on seotud keskkonna ja toiduohutuse reeglite täitmisega;
• majandustegevuse mitmekesistamiseks maapiirkondades;
• maapiirkondade infrastruktuuride arenguks.

2. Keskkonna- ja ebasoodsate alade toetused ning ELi nõuetega kohanemise toetused – sisuliselt hüvitised põllumajandustootjatele “roheliste teenuste” eest (rahastatakse MAK 2007–2013-st ja MAK 2004–2006-st) – toetustega stimuleeritakse põllumajandustootjaid vähendama mineraalväetiste ja taimekaitsevahendite kasutamist – säästma loodust. Toetus katab napilt piirangutest põhjustatud tulude vähenemise. Toetustest saab kasu kogu ühiskond. Paljud end liberaalseteks nimetavad riigid ei kasuta keskkonda säästvaid tootmismeetodeid ja suurendavad “tulu” loodusressursside – mullahuumuse ja puhta vee – kulutamise või reostamise arvel.

3. Tulutoetused:

• põllumajandusliku tootmisega tegelevate väikese sissetulekuga majapidamiste, millel puuduvad võimalused majandustegevuse laiendamiseks, sissetulekute toetused (rahastatakse MAK 2004–2006-st);
• pindalatoetused, põllumajanduskultuuride ja loomade kasvatamise eest (rahastatakse ÜPP rakendamise seaduse alusel). Kõigis arenenud riikides hüvitatakse põllumajandusettevõtetele erinevate toetusmeetoditega täiendavaid kulutusi, mis on põhjustatud põllumajandusliku tootmise eripärast. Põllumajanduses kasutatakse looduslikel põhjustel suurt osa põhivarast perioodiliselt, keskmiselt 2–3 kuud aastas, mis halvendab oluliselt konkurentsivõimet ja majanduslikke võimalusi. Samuti hüvitatakse maade hooldamise kulud. Tuleviku vajadusi ja toiduainete nõudluse kasvu arvestades on vaja säilitada põllumaade viljakus. Tänu 2004. aastal rakendatud pindalatoetustele võeti taaskasutusele enam kui 120 000 ha umbrohtunud ja võsastunud põllumaad.

4. Põllumajandussaaduste töötlemise, kasutuse ja eksporditoetused, tootjaorganisatsioonide toetused (rahastatakse ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse alusel);

5. Siseriiklikud toetused: põllumajandusloomade aretustoetus, turuarendustoetus, praktikatoetus, põllumajandustootja asendamise toetus. Siseriiklikke toetusi rahastatakse Eesti riigieelarvest.

Toetuste eesmärgid

Toetuste eesmärgid tulenevad Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) eesmärkidest, mis sõnastati Rooma lepinguga ja jõustus 1. jaanuaril 1958. ÜPP eesmärgid on muutumatul kujul sõnastatud 1997. aastal Amsterdami lepingus ja kehtivad tänapäevani:

• tõsta põllumajanduse tootlikkust tehnilise progressi edendamise ning põllumajandusliku tootmise ratsionaalse arengu tagamise ja tootmistegurite, eelkõige tööjõu optimaalse kasutamise teel;
• selle kaudu kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajanduses töötavate inimeste isikutulu suurendamise teel;
• stabiliseerida turud;
• tagada toiduainetega varustamine;
• tagada mõistlikud tarbijahinnad.

ÜPP ja selle rakendamise erimeetodite väljatöötamisel võetakse arvesse:

• põllumajandusliku tootmise eripära, mis tuleneb põllumajanduse sotsiaalsest struktuurist ning põllumajanduspiirkondade struktuurilistest ja looduslikest erinevustest;
• vajadusest viia asjakohaseid kohandamisi ellu järk-järgult;
• tõsiasja, et liikmesriikides kujutab põllumajandus endast kogu rahvamajandusega tihedasti seotud sektorit.

Olud on muutunud, eesmärgid on jäänud samaks

Teise Maailmasõja järgses Lääne-Euroopas valitsenud toiduainete puuduse tõttu oli riikide valitsuste peamiseks eesmärgiks laiendada põllumajandussaaduste tootmist kõigi vahenditega. Toiduainetega isevarustamise eesmärk saavutati kümne aasta jooksul. Vaatamata riigi sekkumise abinõudele peamiselt hinnatoetustega, ei saavutatud üht peamist eesmärki: põllumajanduses töötavate inimeste isikutulu suurenemist. Sissetulekute erinevused ühe töötaja kohta suurtes ja väikestes farmides suurenesid enam kui viiekordseks (suurte farmide kasuks).
Farmerite keskmine sissetulekute kasv jäi 1960ndatel aastatel tööstustööliste sissetulekutest poolteist korda maha. Olukorrast väljapääsu nähti struktuursetes muutustes – suurte tootmisfarmide loomises. Euroopa Komisjoni 1968. aastal koostatud põllumajanduse ümberstruktureerimise kava – tuntakse nn Mansholti plaanina – nägi ette kaasaegsete, elujõuliste tootmisüksuste kujundamist sihipäraste investeerimistoetuste abil. Plaani eesmärk oli tõsta ühe inimese kohta tulevaid sissetulekuid põllumajanduses töötavate inimeste arvu vähendamise teel. Vabanevatele inimestele planeeriti varasem pensionile minek või ümberõpe. Plaanile avaldati ägedat vastupanu ning sellest tuli loobuda.

Hinnatoetuste negatiivsed mõjud

1980ndatel aastatel ilmnesid aga põllumajandussaaduste hinnatoetuste negatiivsed mõjud: intensiivse tootmise piirkondades suurenevad keskkonnakahjud, toidu kvaliteedi riskide kasv (hullu lehma tõbi jt) ületootmine ja kaubandusprobleemid.

Turule sekkumise vähendamine

WTO mõjud

Alates 1980ndatest aastatest avaldas ELi põllumajanduspoliitika kujunemisele otsest ja tugevat mõju Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) liikmesriikide vahel saavutatud siduvad kokkulepped.
1994. aastal saavutati WTOs kokkulepe põllumajanduspoliitika meetmete ühtlustamiseks ja allkirjastati põllumajandusleping. Lepinguga sätestati konkurentsi põhimõtted põllumajanduses, kaubanduspiirangute vähendamiskohustused ja põllumajandustoetuste piirmäärad.
WTO põllumajanduslepingus sätestatu oli kompromiss vabakaubandust pooldavate riikide ja maaelu arengut, keskkonda ja toidu kvaliteeti väärtustavate riikide vahel. 1980ndateks aastateks olid arenenud riikide majandusteadlased jõudnud veendumusele järgnevas: “Kuna täiesti vaba kaubandus pole saavutatav, siis on majandusharude ja kaupade vaheline tasakaalustatud kaitse parem kui mõnele neist väga kõrgete kaitsemeetmete kehtestamine ja teiste vähene kaitse või isegi kaitseta jätmine” (M. Tracy, 1993). Ka 1984. aastal L. Mahé poolt esitatud põhjendused tasakaalustatud kaitse põhimõtete kohta on jäänud tänaseni paikapidavaks.
Taasiseseisvunud Eesti põllumajanduspoliitika kujundamisel ei aktsepteeritud vabakaubanduse pooldajate huvigrupi survel ELi põllumajanduspoliitika eesmärke, WTO põllumajanduslepingus sätestatud põhimõtteid ja kriteeriume ning nimekate majandusteadlaste seisukohti põllumajandusalase kaubanduse küsimustes. Poliitika, mille kohaselt eesmärgistati vahendid (vabakaubandus), ei saanudki põhimõtteliselt täita tarbijate ootusi. Liberaalse majanduse peamist ja reklaamitud tulemust – väidetavat tarbijakasu – Eestis ei saavutatud. Vastupidi, kõige suurema majandusvabadusega Eestis olid toiduainete hinnad ajakirja Agra-Europe 15. septembri 2002. aasta andmetel, võrreldes Euroopa Liiduga liitunud riikidega, absoluutselt ja võrreldes ostujõuga suhteliselt kõige kõrgemad. Võrreldes seitsme liitunud riigiga olid toiduhinnad Eestis keskmiselt 15–33 protsenti kõrgemad ning võrreldes Küprose, Sloveenia ja Malta toiduainete hindadega on Eesti hinnad mõnevõrra madalamad, kuid neis riikides on ka elatustase ja elanike ostujõud vastavalt 2,2, 1,9 ja 1,4 korda kõrgem kui Eestis. Liitumine ei toonud kaasa hüppelist toiduainete hindade tõusu – toiduainete hinnad tõusid 3,7%.

Agenda 2000

Reformikava Agenda 2000 andis põllumajanduspoliitikale uue tähenduse – multifunktsionaalsuse. See tähendab, et põllumajanduse funktsioone hakati käsitama laiemalt, kui toiduainete tootmine. Põllumajandusele omistati kandev roll maapiirkondade elujõu, keskkonna liigilise mitmekesisuse ja harjumuspärase kultuurmaastiku säilitamisel. Reformikavas oli olulisel kohal liidu laienemise, konkurentsivõimelise ettevõtluse arengu ja maapiirkondades tegevuse mitmekesistamise abinõud.
Põllumajandusele multifunktsionaalse rolliga kaasnes toetusmeetmete diferentseerimine ja toetuste tähenduse muutumine. Keskkonda säästvate ja looduslähedaste meetoditega toiduaine tootmise toetused on sisulised hüvitised nende meetoditega kaasnevate täiendavate kulutuste ja piirangutest tingitud tulude vähenemise eest.

Põllumajanduspoliitika reformikava

2003. aasta põllumajanduspoliitika reformikava kohaselt seoti põllumajandustoetused lahti tootmisest, mis annab ettevõtjatele võimaluse tootmist planeerida vastavalt turunõudlusele. Toetused diferentseeriti lähtudes ÜPP eesmärkidest ja erinevate sihtrühmade majanduslikust olukorrast ning arenguvõimalustest. Põllumajandustoetuste maksmine seostati kohustuslike keskkonnanõuete täitmisega. Toetuste diferentseerimisega saavutati ressursside otstarbekam kasutamine, kuid sellega suurenes ka süsteemi keerukus.

Avalik arvamus toetuste otstarbekusest

Arvamusuuringust “Põllumajandusministeeriumi ja maaelu imago Eesti linnaelanike seas” (M. Taru, R. Toomla, aprill-mai 2004) selgus, et 85% küsitletud linlastest arvab, et põllumajandust tuleb toetada riigieelarvest ning 80% vastajatest arvas, et põllumajanduse toetamisest saab kasu kogu ühiskond.
Uuringukeskus Faktum uuringust “Maaelu maine” (veebruar 2005) selgus, et kolm neljandikku vastajatest hindas maaelu olukorda halvaks. 86% vastajatest kujutasid maaelu arenevana, kasvavana, omana ning arvasid, et riik peaks osutama rohkem abi maaelu jõuetuse vastu võitlemisel ja maine kujundamisel.
Avaliku arvamuse positiivne suhtumine maaelu arengu toetamise suhtes on harukordne, sest Eesti meedias on domineerinud agraarteadusest eemalseisvate majandusteadlaste ja huvigruppide esindajate seisukohad, kelle arvates riik ei peaks sekkuma põllumajandusse ega rakendama turukorralduse meetmeid ja toetusi. Kritiseeritakse ühtesid abinõusid, ülistatakse teisi, kuid ei teata ELi põllumajanduspoliitika eesmärke ning toidu tootmise ja tänapäeva põllumajanduse süsteemi olemust turule orienteeritud majanduses. Abinõude (vabakaubanduse, maksusüsteemi jt) eesmärgistamine iseloomustab puudujääke juhtimisalastes teadmistes. Eesmärgi ja vahendi äravahetamine otsustusprotsessis põhjustab tavaliselt juhuslikke ja soovimatuid tagajärgi.
Liitumisel Euroopa Liiduga täitusid edukate põllumeeste ootused, mille kohaselt nähti kõige suuremaid eeliseid ja võimalusi majanduslikus stabiilsuses. Võrreldes 2003. aastaga suurenes põllumajanduse majandusharu toodang (jooksevhindades) koos toetustega 8,1% ja toetusteta 6,4% Põllumajanduse lisandväärtus suurenes võrreldes eelneva aastaga 17 protsenti.