Toiduohutuse ja -järelevalve korraldus

Toiduohutuse ja -järelevalve korraldus

Toidu puhul on tegemist valdkonnaga, kus lisaks üldistele majandustegevust reguleerivatele õigusaktidele tuleb järgida spetsiifilisi nõudeid ja norme. Kõigi nõuete eesmärgiks on tagada tarbijatele ohutu toidu kättesaadavus, samuti aga võimalus teha teadlikke valikuid.

Alates 1. juulist 2007 on toiduohutuse ja -järelevalve korraldajaks Põllumajandusministeerium ning järelevalveasutuseks Põllumajandusministeeriumi haldusalas olev Veterinaar- ja Toiduamet.

Valdkonna reguleerimise põhialused on toodud toiduseaduses ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses 178/2002/EÜ, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT L 031, 01.02.2002, lk 1–24). Euroopa Liidu (EL) liikmena kehtivad Eestis ka EL määrused. EL määrused on liikmesriikides vahetult kohaldatavad, see tähendab, et neid tuleb täita ilma, et nende sisu oleks sätestatud vastava liikmesriigi õiguses. EL määruseid ei tohi segamini ajada direktiividega, mille sisu tuleb endiselt Eesti õigusaktidesse üle võtta. Vahetult kohaldatavad on ka EL otsused, kuid seda vaid nende suhtes, kellele otsus on suunatud.

Toiduseadus, selle rakendusaktid ja toidu valdkonda reguleerivad vahetult kohaldatavad EL õigusaktid sisaldavad küll kõiki valdkonda reguleerivaid norme, kuid arvestada tuleb ka teiste seadustega kattuvaid osi. Loomade ja loomsete saadustega (s.h loomne toit) tegelejad peavad arvestama veterinaarkorralduse seaduse, loomatauditõrje seaduse ning loomade ja loomsete saadustega kauplemise ning nende impordi ja ekspordi veterinaarjärelevalve seaduse sätetega. Samuti võib toidukäitlejatel ette tulla kokkupuuteid muuhulgas järgmiste seadustega: tarbijakaitseseadus, kaubandustegevuse seadus, veeseadus, pakendiseadus, rahvatervise seadus, taimekaitseseadus, Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus, mahepõllumajanduse seadus, alkoholiseadus.
 

Toiduseadus

(RT I 1999, 30, 415; 2002, 13, 81; 61, 375; 63, 387; 102, 603; 2004, 27, 177; 34, 236; 2006, 28, 211; 2007, 1, 1; 2007, 22, 114; 2008, 16,115; 2009, 49, 331; 2009, 64, 423; 2010, 22, 108; 2010, 72, 542; 19.01.2011, 21); terviktekst.

• Toiduseadus võeti vastu 25. veebruaril 1999. a ning see jõustus põhiosas 1. jaanuarist 2000. a. Hiljem jõustusid käitleja enesekontrolli reguleeriv § 34 (1.01.2002) ja ametlike laborite volitamist reguleerivad sätted (1.07.2000 ja 1.01.2002). 14. novembril 2001. a võttis Riigikogu vastu toiduseaduse, veterinaarkorralduse seaduse, loomatauditõrje seaduse ja loomakaitseseaduse muutmise seaduse. Nimetatud seadusega tehti toiduseadusesse olulisi muudatusi, mis jõustusid 1. jaanuaril 2002. a. Toiduseaduse terviktekst avaldati RT I 2002, 13, 81. Pärast nimetatud tervikteksti avaldamist on toiduseadust muudetud veel mitu korda.
• Muudatused tehti haldusmenetluse seaduse muutmise ja rakendamise seadusega (RT I 2002, 61, 375) ning karistusseadustikuga seonduvate seaduste muutmise ja täiendamise seadusega (RT I 2002, 63, 387). 3. detsembril 2002. a võttis Riigikogu vastu toiduseaduse muutmise seaduse (RT I 2002, 102, 603) ning 8. aprillil 2004. a toiduseaduse ning sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (RT I 2004, 27, 177). Viimati nimetatu peamiseks eesmärgiks oli täiendada seadust seoses Eesti saamisega Euroopa Liidu liikmeks alates 1. maist 2004. a, samuti aga lahendada seaduse rakendamise käigus ilmnenud probleeme. Loomade ja loomsete saadustega kauplemise ning nende impordi ja ekspordi veterinaarjärelevalve seadusega (RT I 2004, 34, 236) muudeti toiduseaduses oluliselt importi ja eksporti käsitlevaid toiduseaduse sätteid.
• 1. juunil 2006 võttis Riigikogu vastu toiduseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (RT I 2006, 28, 211), mis jõustus 1. juulil 2006. Muudatused tehti seoses sellega, et mitmetes olulistes valdkondades kohaldati või hakati alates 1. jaanuarist 2006. a kohaldama EL otsekohalduvaid määruseid (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused 178/2002, 852/2004, 853/2004, 854/2004 ja 882/2004). Seega tuli asjakohased osad toiduseaduses kehtetuks tunnistada või viia ELi määrustega kooskõlla. Olulisemad muudatused puudutasid mõistete kooskõlla viimist EL määrustes sätestatud mõistetega. Lisaks rakendus toiduohutuse aspektist väiksema riskiastmega ettevõtete tegevuse alustamise puhul teavitamise protseduur, mis on senise tunnustamise protseduuriga võrreldes tunduvalt lihtsam, hõlmates üksnes andmete edastamist ettevõtte ja käitlemisvaldkonna kohta. Samas tuleb sellegipoolest järgida antud valdkonnale esitatud nõudeid.
• 14. veebruaril 2007. a võeti Riigikogus vastu toiduseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus (RT I 2007, 22, 114), mille eesmärgiks oli koondada kogu toiduvaldkonna järelevalvepädevus ühte järelevalveasutusse, milleks on Veterinaar- ja Toiduamet.
•  20. märtsil 2008. a vastu võetud toiduseaduse muutmise seadusega (RT I 2008, 16, 115) täiendati eritoidu paragrahvi nõudega teavitada imiku piimasegu esmakordsest turule viimisest Veterinaar- ja Toiduametit nagu teatud muu eritoidu puhulgi. 30. septembril 2009 vastu võetud muudatus (RT I 2009, 49, 331) tõi vaid sõnamuutuse Tervisekaitseinspektsiooni asendumisel Terviseametiga.
• 10. detsembril 2009 vastu võetud toiduseaduse ja riigilõivu seaduse muutmise seadusega (RT I 2009, 64, 423) korraldati ümber toiduvaldkonna järelevalvetoimingute rahastamine – senine ühtne riigilõiv asendati kulupõhise järelevalvetasuga, nii et toidukäitleja poolt makstav tasu hakkas sõltuma järelevalvetoimingute mahust. Peale selle tehti toidu impordi kontrolliga seotud muudatused, mis olid tingitud EL-i mittekuuluvatest riikidest pärit kõrgendatud saastumisohuga toidu impordi kontrolli tõhustamisest EL-s. Samuti lisandus säte, mis puudutab toiduga kokkupuutumiseks ettenähtud materjalide ja esemete valmistamise ja turuleviimisega tegelevate ettevõtete kohta teabe esitamist majandustegevuse registris. Lisaks lihtsustusid enesekontrollilaborite nõuded.

   

Toiduseaduse eesmärgiks on tagada tarbijatele ohutu ja igakülgselt nõuetele vastav toit. Teisalt peab olema tagatud ka tarbijateni toidu kohta adekvaatse teabe jõudmine, mille alusel oleks võimalik teha oma valikud.

Toiduseadus reguleerib toidu käitlemist, käitleja enesekontrolli ja riiklikku järelevalvet. See tähendab, et seadus reguleerib kõiki toidukäitlemise ahelaga seotud tegevusi esmatootmisest kuni selle tarbijale kättesaadavaks tegemiseni. Seadus ei reguleeri vaid isiklikuks tarbeks valmistatavat toitu. Oluline osa seaduses on käitleja vastutusel ja enesekontrollil. Seadus sätestab riiklike järelevalveasutuste poolt teostatava järelevalve alused ja põhimõtted. Üldmõiste „toidu käitlemine” alla mahub väga palju erinevaid valdkondi, mis on reguleeritud toiduseadusega.

Toiduseaduse reguleerimisalasse kuuluvad:

• ettevõtetest teavitamine ja ettevõtete tunnustamine;
• üldnõuded toidule, käitlemisele, ettevõttele;
• teatud toidugruppide koostis- ja kvaliteedinõuded;
• erinõuded toidulisanditele, eritoitudele, geneetiliselt muundatud toidule, uuendtoidule ja külmutatud toidule;
• toidus lubatud saasteained;
• toidu mikrobioloogilised nõuded;
• toidus lubatud lisaained ning tehislikud lõhna- ja maitseained;
• toiduhügieeninõuded;
• nõuded toitu käitlevate töötajate ning nende toiduhügieeni- ja kutsealaste teadmiste kohta;
• toiduga kokkupuutumiseks ettenähtud materjalid ja esemed;
• puhastamise, desinfitseerimise ja kahjuritõrjenõuded;
• nõuded ettevõttes kasutatavale veele;
• toidu märgistamise ja muul viisil teabe edastamise nõuded;
• käitleja enesekontroll;
• toidu Eestisse toimetamine (sh import) Euroopa Liitu mittekuuluvast riigist ja eksport Euroopa Liitu mittekuuluvasse riiki;
• riiklik järelevalve ja järelevalve käigus võetud proove analüüsivad laborid.

   

Seadus on raamiks nimetatud valdkondade reguleerimisel ning selleks, et kogu valdkond saaks reguleeritud, on Vabariigi Valitsus või põllumajandusminister kehtestanud mitmeid rakendusakte, kus sätestatakse täpsemad nõuded küsimustes, mida toiduseadus üldiselt käsitleb. Lisaks toiduseadusele ja selle rakendusaktidele reguleerivad toidu valdkonda ka vahetult kohaldatavad EL õigusaktid (määrused ja otsused). Täpsemad viited Vabariigi Valitsuse ning ministri määrustele ja EL õigusaktidele on toodud valdkonniti alavaldkondi kirjeldavates osades.

Toidu käitlemise alustamisel peab käitleja oma ettevõttest järelevalveasutust teavitama või taotlema ettevõtte tunnustamist järelevalveasutuse poolt. Tunnustamisele kuuluvate ettevõtete puhul tähendab see, et sisuliselt peab olema luba käitlemise alustamiseks.

Toiduseadus määratleb tunnustamisele kuuluvad ettevõtted, tunnustamist läbiviiva järelevalveasutuse ning annab ka erandid, millised ettevõtted ei pea toiduseaduse alusel tunnustatud olema, vaid üksnes teavitatud, samuti juhud, millal teavitama ei pea.

Tunnustamisel hindab järelevalveasutus ettevõtte vastavust antud tüüpi ettevõtete kohta kehtestatud nõuetele. Kui ettevõte vastab nõuetele, kinnitab järelevalveasutus vastavust tunnustamise otsusega, kannab ettevõtte vastavasse loetellu ning seega on lubatud antud ettevõttes toitu käidelda. Tunnustamist viib läbi Veterinaar- ja Toiduamet.

Seaduserikkumiste korral on järelevalveasutusel õigus tunnustamise otsuse kehtivus teatud ajaks peatada või otsus osaliselt või täielikult kehtetuks tunnistada.

Tunnustamise täpsem menetlus on kehtestatud Põllumajandusministri 30.mai 2007. a määruses nr 84 “Toidu käitlemisvaldkondades tunnustamisele kuuluvate ettevõtete täpsustatud loetelu, tunnustamise taotluse sisunõuded, taotlusele lisatavate dokumentide loetelu ning taotluse menetlemise kord” (RTL 2007, 46, 809).

Oluline on toiduseaduses sätestatud käitlejapoolse enesekontrolli teostamise kohustus. Initsiatiiv toidu ohutuse ja nõuetekohasuse tagamisel peab jääma käitlejale, kusjuures riikliku järelevalve ülesandeks on järelevalve teostamise käigus saada kinnitust toidu käitlemise nõuetekohasusest ning rakendada meetmeid juhul, kui see nii ei ole. Sellest tulenevalt on toiduseaduses sõnastatud enesekontrolli rakendamise kohustus. See nõue jõustus 1. jaanuarist 2002. Käitleja kohustused tulenevad lisaks ka seaduse erinevatest paragrahvidest ning nende täitmine eeldab konkreetsete meetmete rakendamist oma tegevuse kontrollimiseks (näiteks puhastamis- ja desinfitseerimisplaan, kahjuritõrje plaan, toorme ja valmistoodangu laboratoorne kontroll). Nõuded laboritele, kus käitlejad enesekontrolli raames võetud proove analüüsivad, olid varem kehtestatud põllumajandusministri määrusega, kuid 1. jaanuaril 2010 jõustunud muudatusega sätestati need määruse asemel toiduseaduses lihtsustatud vormis. Sellega avardusid toidukäitleja võimalused enesekontrolli raames võetud proovide analüüsimise kvaliteedisüsteemi loomiseks ja rakendamiseks.

Enesekontrolli kohustusega on tihedalt seotud ka toiduseaduse üks põhialuseid – käitleja ainuvastutus oma tegevuse eest. Seadus sätestab, et käitleja vastutab nii enda poolt valmistatava toidu kui selle käitlemise nõuetekohasuse eest ning on kohustatud kasutama kõiki võimalusi nõuetekohasuse tagamiseks. Seaduses sätestatud põhimõtete kohaselt (vastavad sätted jõustusid 1. mail 2004) peab käitleja, kes teab või kellel on põhjust arvata, et tema poolt tarbijale või teise käitlejale kättesaadavaks tehtud toit ei ole nõuetekohane, viivitamata korraldama sellise toidu turult kõrvaldamise. Kui toit on jõudnud tarbijani ja muul viisil (näiteks tarbija teavitamise kaudu) ei ole võimalik tagada, et tarbija tervis ei oleks ohustatud, tuleb käitlejal toit tarbijalt tagasi nõuda. Teised käitlejad, kes on olnud seotud turult kõrvaldatava või tarbijalt tagasinõutava toidu tarbijale või teisele käitlejale kättesaadavaks tegemisega (näiteks kauplused või hulgimüüjad), on kohustatud vajaduse korral abistama turult kõrvaldamise ja tarbijalt tagasinõudmise meetmeid võtnud käitlejat, näiteks andes viimasele teavet selle kohta, millistele käitlejatele või kui palju on kõnealust ohtlikku toitu müüdud. Käitleja vastutus on kajastud ka toiduseaduse § 49 lõikes 5, millega pannakse käitlejatele kohustus tasuda ise riikliku järelevalve käigus võetud proovide analüüsimise kulud, kui laboratoorsete analüüside tulemuste põhjal on toit või muu analüüsitu nõuetele mittevastav.

Toidu käitlemine on üks valdkondadest, kus riigil on kohustus teostada riiklikku järelevalvet toodete valmistusprotsessi üle. Seetõttu moodustab olulise osa toiduseadusest järelevalveasutuste ja -ametnike ülesannete, õiguste ja kohustuste kirjeldus.

Regulaarset järelevalvet teostavad alates 1. juulist 2007. a Veterinaar- ja Toiduameti järelevalveametnikud. Teatud ülesanded on toiduseadusest tulenevalt ka Maksu- ja Tolliameti ametnikel (kontrollivad teatud juhul piiripunktides mitteloomse toiduga kaasasolevaid dokumente).

Lisaks Veterinaar- ja Toiduametile on järelevalve teostamise õigus teabe esitamise kohta kehtestatud nõuete täitmise ning esitatud teabe õigsuse üle jaekaubanduse etapis ka Tarbijakaitseametil.

Lisaks regulaarse järelevalve käigus tehtavatele, konkreetsele ettevõttele suunatud toimingutele annab toiduseaduse paragrahv 51¹ võimaluse mingi konkreetse toidu käitlemine kogu käitlemisahela ulatuses peatada, kui kahtlustatakse, et see võib olla ohtlik, kuid kindlaid kontrollitud fakte selle kohta veel ei ole. Nimetatud paragrahv annab võimaluse inimeste tervise huvides laiaulatuslikult ja kiiresti tegutseda, peatades koheselt kogu potentsiaalselt ohtliku toidu käitlemine ja asudes seejärel üksikjuhtumeid uurima.
Lisaks järelevalveasutustele leiavad seaduses kajastamist ka laborid, millistes analüüsitakse järelevalve käigus võetud proove. Selliseid laboreid võib nimetada „ametlikeks laboriteks” ja need peavad seaduse kohaselt olema põllumajandusministri poolt volitatud konkreetsete analüüside tegemiseks.

Lisateave:

 
• Ettevõtetest teavitamise ja ettevõtete tunnustamise, enesekontrolli ning toiduhügieeni küsimustes Elsa Peipman, toidu- ja veterinaarosakonna toiduhügieeni büroo peaspetsialist juhataja ülesannetes, 6256246, elsa.peipman@agri.ee

• Impordi, ekspordi, laborite ja saasteainete küsimustes Külli Rae, toidu- ja veterinaarosakonna toidujärelevalve büroo juhataja, 6256211, kylli.rae@agri.ee

• Muudes küsimustes Külli Johanson, toidu- ja veterinaarosakonna toiduohutuse büroo peaspetsialist juhataja ülesannetes, 6256508, kylli.johanson@agri.ee