Omavalitsuspoliitika

Riigikogus juba 1993. aastal vastu võetud KOKSi on erinevatel aegadel ja üksikute küsimuste lahendamiseks kokku 102 korda muudetud, kuid senini polnud toimunud 32-aastase seaduse terviklikku üle vaatamist ehk revisjoni. 

KOKSi eri aegadel tehtud üksikmuudatused on toonud kaasa teatava terminoloogilise ebaühtluse, normide vastuolulisuse ja lünklikkuse. Mõned seaduse tõlgendamis- ja kohaldamisprobleemid kerkisid haldusreformi käigus ka ühinenud omavalitsustel oma tegevuse käivitamisel. 

Seetõttu otsustatigi 2018. aastal läbi viia KOKSi põhjalik revisjon, mille käigus vaadati säte sätte haaval läbi kogu kehtiv seadus. Selleks, et võimalike põhimõttelisemate ja sisuliste muudatuste tegemist kaaluda ja erinevate lahenduste vahel valida, kutsuti 2019. aastal riigihalduse ministrile nõu andmiseks laiapõhjaline eksperdikomisjon.

Revisjonijärgne üldine tõdemus oli, et KOKS on üldjoontses toimiv seadus ja väga suuri põhimõttelisi muudatusi ei ole vaja selles teha. Küll aga oli vajalik kõrvaldada õiguslikud ebakõlad, mõned liiga detailselt reguleeritud sisemise korralduse küsimused jätta omavalitsuste enesekorraldusõiguse suurendamiseks seadusest välja, tõhustada valla- ja linnaelanike kaasamise võimalusi kohaliku elu küsimustes, õigusselguse ja normist parema arusaadavmuse tagamiseks lihtsustada sõnastust keeleliselt ning viia võimalusel samu õigussuhteid reguleerivad küsimused seaduses sama peatühi või paragrahvi alla. Muudatustega sai KOKSi regulatsioon ajakohastatud, õiguslikult ja terminoloogiliselt kohendatud. 

Muudatustega ei kujundatud ümber kohaliku omavalitsuse olemust ega antud kohalikele omavalitsustele täiendavaid ülesandeid. Samuti ei kehtestatud uusi kohalikke makse ega muudetud kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskorraldust.

Ülevaade peamistest KOKSis ja teistes seadustes tehtud muudatustest:

• Seadusest on jäetud välja mitmed omavalitsuste ülesandeid puudutavad regulatsioonid, mille õige koht on vastavates valdkondlikes seadustes ja mida juba neis ka täpsemini reguleeritakse. Näiteks ruumilise planeerimisega seotud küsimuste lahendamisega seonduvat ei ole dubleerivalt vajadust kajastada lisaks planeerimisseadusele ka KOKSis. Erandiks on KOKS § 6 lõikes 1 nimetatud ning ülesanded, mida mujal seadustes ei kajastata. KOKSi reguleerida jäävad seega peamiselt vaid omavalitsuste aluskorralduse küsimused. 

• Seaduses on sätestatud KOV tegevuse eesmärk, mis on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tugevdada piirkondlikku konkurentsivõimet nii riigiga tehtavas kui ka koostöös teiste KOVidega.

• Kõigi volikogu ja valitsuse määruste juures peab olema seletuskiri, kus on toodud muudatuste põhjendused, kaalutlused ja hinnatud õigusaktiga kaasnevaid mõjusid. St Vabariigi Valitsuse kehtestatud hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) nõudeid kohaldatakse nii volikogu kui ka valla- või linnavalitsuse määruse eelnõu ja seletuskirja koostamisele, välistamata HÕNTEs määruse eelnõu ja seletuskirja koostamisele esitatud põhinõudeid. Soovituslikult tuleb juhinduda ka nõudest leevendada ettevõtjatele, inimestele või vabaühendustele määrusega pandud ülemäärast halduskoormust.

• Volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alust seoses tema rahvastikuregistrijärgse elukoha muutumisega on täpsustatud. Seadusest on jäetud välja mõiste „püsiv elukoht“, mis on tekitanud küsimusi kooskõlast rahvastikuregistri seaduses kasutatud „alalise või peamiselt elamisega“. Muudatusi järgi lõppevad volikogu liikme volitused ennetähtaegselt seoses isiku elukoha muutumisega, kui isiku õigusliku tähendusega elukoha aadress rahvastikuregistri seaduse § 65 lõike 1 või 2 tähenduses ei asu rahvastikuregistri andmetel selles vallas või linnas.

• Volikogu liikme saamine sama valla või linna ametnikuks on volikogu liikme volituste peatumise (mitte ennetähtaegse lõppemise) aluseks analoogselt KOVi ametiasutuse töötajatega.

• Volikogu liige, kes on soovinud oma volitused peatada tema avalduses määratud tähtajani, võib seaduse järgi volitusi vahepeal taastamata taotleda volituste peatumise pikendamist igakordselt vähemalt kolme kuu võrra, et tagada volikogu töö stabiilsus. KOKSi varasema redaktsiooni järgi tuli volikogu liikme volitused valla ja linna valimiskomisjonil taastada volikogu liikme avalduses märgitud tähtaja lõppedes, mil lõpevad asendusliikme volitused, ja volikogu liige saab alles volituste taastumise järel uuesti taotleda volituste peatamist, mil valimiskomisjon peab määrama uuesti ka asendusliikme.

• Lihtsustati kohalike elanike rahvaalgatuse õigus KOKSi §-s 32. Elanikud ei pea enam oma ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks (mis esitatakse vähemalt 1% 16-aastaste KOV elanike poolt) esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud taotlusena. Antud muudatusega vähendatakse elanike halduskoormust. Lisaks võib rahvaalgatuse ettepanek puudutada ka muud kohaliku elu küsimust, mis ei vaja õigusakti kehtestamist. 

• Viidi sisse võimalus algatada KOV elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on nõutav vähemalt 10%, kuid mitte vähem kui 20 elaniku soov) olulises kohaliku elu küsimuses. Valitsus hindab esitatud algatuse õiguspärasust, st kas tegemist on üldse kohaliku elu küsimusega ja kas küsimuse ettepandud viisil lahendamine on seadusega kooskõlas. Volikogul on õigus sõnastada täpne rahvaküsitlusele esitatav küsimus, et see oleks selgelt arusaadav. Rahvaküsitlus viiakse läbi kuue kuu jooksul. Nii rahvaalgatusest kui rahvaküsitlusest võib osa võtta ka isik, kes on kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik.

• KOKS § 6 lõike 1 ülesannete loetelu, mida seni on käsitletud nn KOV tuumikpädevuses olevate ülesannetena, on muudetud mitteammendavaks, viidates, et KOVile täitmiseks pandud ülesannete üldine sisu ja pädevus kehtestatakse seadustes ning seaduste alusel antud õigusaktides. 
  Kui seaduses ei ole nimetatud, mis on omavalitsusüksusele seadusega pandud ülesande täitmise üldine sisu ja pädevus, siis määrab omavalitsusüksus selle ise, arvestades põhiseaduse §-st 154 tulenevat KOV enesekorraldusõiguse põhimõtet. 

• Täpsustatud on, milliseid isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid võidakse ette näha heakorraeeskirjades, kaevetööde eeskirjades ning avaliku korra tagamiseks lemmikloomade pidamise eeskirjades (kehtivas KOKSis koerte ja kasside pidamise eeskiri).

• Seadusesse on lisatud KOV olemuselt omavalitsuslike ülesannete ja riiklike ülesannete eristamiskriteeriumid. KOV täidetavate ülesannete riiklikus või omavalitsuslikus olemuses kokku leppimine määratakse selgelt üleriigilise omavalitsusüksuste liidu ning Vabariigi Valitsuse läbirääkimiste küsimuseks. KOV täidetavad riiklikud ülesanded tuleb seaduses markeerida selgelt riikliku ülesandena, et eristada nende rahastamist olemuselt omavalitsuslikest ülesannetest (KOV täidetavaid riiklikke ülesandeid tuleb täies mahus rahastada riigieelarvest).

• Kui elanikud soovivad territooriumiosa (näiteks küla või külade) üleandmist ühelt KOVilt teisele, siis enne algatuse arutelu volikogus tuleb läbi viia üleantava territooriumiosa elanike küsitlus. See võimaldab KOVil põhjalikumalt kaaluda ettepaneku tegelikku toetuspinda.

• Rõhutatakse KOVide rolli kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel – seadusesse on lisatud kohustus näha KOV arengukavas ja maakondlikus arengustrateegias ette vajalikud ettevõtluskeskkonna arengusuunad ja vajadused. Ka KOV tegevuse eesmärgis rõhutatakse vajadust edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda (vajadusena mitte seada põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks KOV territooriumil).

• Sätestatakse, et KOV võib teisele omavalitsusüksusele või omavalitsusliidule anda ülesandeid täitmiseks ka ilma vastava täpset volituse sisu ja ulatust avava volitusnormita seaduses, nagu seni on nõutud olnud. KOV ei või ega saa samas delegeerida teisele KOVile ega koostööorganile ülesandeid, mis on seadusega antud kindla omavalitsusorgani otsustada. Näiteks ei saa teisele KOVile volitada valitsuse või volikogu õigusakti andmist.

• Lihtsustatud on reegleid volikogu sisemise töökorralduse asjus (nt võimaldatakse delegeerida teatud õigusaktide andmist, mis praegu on volikogu pädevuses, ka valitsusele, vähendatakse küsimuste hulka, mis tuleb sätestada valla või linna põhimääruses). Sätestatakse, et volikogu volituse andmine ei ole vajalik selliste küsimuste lahendamiseks, mis on oma olemuselt täitevvõimu täidetavad ülesanded ning mida saab täita valitsus või valla või linna ametiasutus. See võimaldab valitsusel kiireloomuliselt haldusülesandeid täita ilma seni reguleerimata küsimuse lahendamiseks igakordselt volikogult selgelt volitust taotlemata. Samuti täpsustatakse, millises vormis volikogu saab volituse anda: volituse määramata arvu juhtumite lahendamiseks annab volikogu määrusega. Kui tegemist on ühekordse küsimuse lahendamisega, võib selle lahendamiseks valitsusele volituse anda volikogu otsusega.

• Lisaks volikogu esimehele võimaldatakse ka aseesimehe koht volikogu otsusel muuta palgaliseks. 

• Reguleeritakse volikogu ja valitsuse istungite ning muude koosolekute läbiviimist elektrooniliste vahendite abil. Valdavalt on KOVid juba vastava menetluskorra oma õigusaktides ette näinud.

• Valla- ja linnasekretärid vabanevad kohustusest juhtida kantseleid, et nad saaksid eelkõige keskenduda juriidiliste ülesannete täitmisele. Muudatus ei keela neil kantseleid juhtida, kui see tundub kohapeal otstarbekas lahendus. Alates 2028. aastast saab valla- ja linnasekretäriks nimetada ainult õigusalase kõrgharidusega isiku (kes seadusemuudatuse jõustumisel juba töötab valla- või linnasekretärina kutsetunnistuse alusel, saab senisel kohal jätkata).

• Täpsustatud on volikogu liikme õigust saada teavet - kui see on vajalik tema ülesannete täitmiseks. Lisatud on võimalus kirjalikule küsimusele vastamise tähtaega pikendada seniselt 10-lt päevalt 20-le tööpäevale.

• Seadust on täiendatud volikogu liikmele teatavaks saanud teabe avaldamise piirangu sättega. Volikogu liige ei või oma ülesannete täitmise, volituste peatamise ajal ja pärast volituste lõppemist avaldada talle volikogu liikme ülesannete täitmise tõttu teatavaks saanud ärisaladust, teiste inimeste perekonna- ja eraellu puutuvaid andmeid ning muud asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teavet.

• Täpsustatud on umbusaldamisega seotud protseduure. Kuna uut umbusaldust ei tohi algatada samale isikule kolme kuu jooksul samal põhjusel, seatakse selge kohustus, et algataja peab esitama umbusaldamise põhjused. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid uue valitsuse ametisse asumiseni. Regulatsiooni täiendamine lahendab praktikas levinud problemaatika, võimaldades kuni uuele valitsusele volituste andmiseni tagasi astunud valitsusel oma ülesandeid edasi täita.

• Uus eraldi peatükk 31 „Isikuandmete töötlemine“ sätestab KOV isikuandmete töötlemise nõuded, mis võimaldavad KOVil teha analüüse, uuringuid ja küsitlusi, mis võimaldavad KOVil töödelda isikuandmeid andmepõhise kohaliku poliitika kujundamise, sealhulgas arengudokumentide ja õigusaktide koostamise ja nende mõju hindamise, teenuste arendamise ja innovatsiooni edendamise eesmärgil. KOKSi on samuti lisatud KOKSi elanike osalemis- ja kaasamisõiguse kontrollimiseks rahvastikuregistrist andmete saamise õigus.

• Uus eraldi peatükk 32 „Valla ja linna asutused“ käsitleb valla ja linna ametiasutuste tegevust, et eristada neid paremini valitsusest kui volikogu poolt nimetatud kollegiaalsest juhtimisorganist (KOKS §-st 35 on välja tõstetud ametiasutuste ja hallatavate asutustega seonduv ning koondatud uude peatükki). 

• KOKSi on valla või linna vara kasutamise põhimõtteks lisatud KOV vara heaperemeheliku kasutamise põhimõte analoogselt riigivaraseadusega. 

• Maakonna arengustrateegia tegevuskava kinnitamise võivad KOVid volitada maakonna koostööorganile. Praktikas võib nende tegevuskavade kinnitamine igas kohalikus volikogus olla liialt ajamahukas tegevus. Arengustrateegia ise kinnitatakse kõigi maakonna volikogude poolt nagu seni.

• Seadusesse on lisatud võimalus lisaks osavalla- ja linnaosakogudele moodustada muid piirkondlikke esinduskogusid (nt kogukonnakogu, piirkonnakogu), mis põhimõtteliselt on osavallakoguga sarnases staatuses. 

• Dubleerivaid volitusnorme (nt kus valla või linna põhimääruses ja muus KOV õigusaktis nõutakse samade õigussuhete reguleerimist) on vähendatud. Näiteks ei nõuta enam, et valla või linna põhimääruses oleks reguleeritud ka volikogu komisjonide moodustamise kord või valla või linna arengukava, eelarvestrateegia ja eelarve koostamise ja muutmise ning finantsjuhtimise üldised põhimõtted.

• Vähendatud on küsimuste loetelu, pädevus- ja volitusnorme, mida tuleks valla või linna põhimääruses sätestada, asendades selle üldisema viitega, et küsimusi lahendatakse valla või linna volikogu või valitsuse õigusaktiga.

• Seaduses on täpsustatud sisekontrollisüsteemi ja siseauditeerimise termineid (KOKS § 481 muudatused).

• KOKS §-s 651 on sätestatud riiklik järelevalve volikogu kehtestatud eeskirjade täitmise üle. Omavalitsusüksusel on õigus teostada riiklikku järelevalvet KOKS § 22 lõike 1 punktides 361 ja 362 sätestatud eeskirjade (kaevetööde eeskirja ja heakorra tagamiseks heakorraeeskirja ning lemmikloomade pidamise eeskirja) ja punktis 367 sätestatud nõuete ja korra (avalikult kasutataval maa-alal kaubanduse korraldamise nõuded ja kord) täitmise üle.

• Senine eraldi kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus tunnistati kehtetuks ja seaduse regulatsioon toodi õigusloome mahu vähendamiseks keskselt üle KOKSi, mis KOVide koostöö erinevaid mudeleid juba ka praegu reguleerib.

• Halduskoostöö seaduse muudatusega lisati KOVile või KOKS § 61 lõikes 2 nimetatud maakondlikule koostööorganile riigi või KOV haldusülesande täitmiseks volitamise haldusleping erandite loetellu, mille sõlmimisel ei juhinduta riigihangete seaduses teenuste hankelepingu sõlmimise tingimustest ja riigihanke läbiviimise korrast.

• Püsiasustusega väikesaarte seaduses (VSaarS) on täpsustatud väikesaare püsielaniku mõistet, sidudes selle paremini rahvastikuregistrijärgse elukohaga. VSaarS § 5 lõikes 1 on tehtud terminoloogiline muudatus ja asendatakse väikesaare üldkogu KOV arengudokumentide kooskõlastamise õigus arvamuse andmisega, mis on olnud ka varem kehtinud seaduse mõte. Täpsustatud on väikesaare üldkogu kokku kutsumise regulatsiooni (esimese üldkogu kutsub edaspidi volikogu asemel paindlikkuse tagamiseks kokku valitsus).

• Riigi Teataja seaduses on kõrvaldatud õiguslik lünk - sätestatakse, et Riigi Teataja neljandas osas avaldatakse ka valla- ja linnavalitsuse piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivad halduslepingud. Muudatusega on RTS viidud kooskõlla HMS § 101 lõikega 4, mille kohaselt jõustub piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping määruse jõustumiseks ettenähtud korras, st avaldamisega Riigi Teatajas.

KOKSi revisjon toimus erinevate teemast puudutatud sihtrühmade ja valdkonna akadeemilise teadmise kaasamisega, mille üks peamisi vorme on nende osalemine laiapõhjalise eksperdikomisjoni töös. Komisjoni ülesanne oli esitada Rahandusministeeriumile ja riigihalduse ministrile ettepanekuid, soovitusi ja hinnanguid KOKSi ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse ning seaduse eelnõu koostamiseks. Eelnõus välja pakutud lahendused on komisjonis üldjuhul konsensusliku toetuse saanud. Eksperdikomisjon tegutses 2019-2021.

Eksperdikomisjoni koosseis seisuga jaanuar 2021 
1) Jaak Aab, riigihalduse minister (komisjoni esimees)
2) Kaia Sarnet, Rahandusministeeriumi regionaalvaldkonna asekantsler (komisjoni aseesimees)
3) Sulev Liivik, Rahandusministeeriumi kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja
4) Mart Uusjärv, Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna juhataja
5) Ave Viks, Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
6) Veikko Luhalaid, Eesti Linnade ja Valdade Liidu tegevdirektor
7) Jan Trei, Eesti Linnade ja Valdade Liidu asedirektor
8) Andres Laisk, Saue vallavanem
9) Mihkel Juhkami, Rakvere linnavolikogu esimees, Eesti Linnade ja Valdade Liidu juhatuse aseesimees
10) Pipi-Liis Siemann, Türi vallavanem, Eesti Linnade ja Valdade Liidu juhatuse aseesimees
11) Rait Pihelgas, Järva vallavanem
12) Mikk Lõhmus, Lääne-Nigula vallavanem
13) Karin Tenisson-Alev, Järva vallasekretär
14) Toomas Sepp, Tallinna ombudsman
15) Jüri Mölder, Tartu linnasekretär
16) Liis Juulik, Saaremaa vallasekretär
17) Georg Sootla, Tallinna Ülikooli avaliku poliitika professor
18) Sulev Mäeltsemees, Tallinna Tehnikaülikooli emeriitprofessor
19) Airi Mikli, Riigikontrolli nõunik
20) Vallo Olle, ekspert
21) Arne Koitmäe, riigi valimisteenistuse juht

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise väljatöötamiskavatsus oli kuni 18.septembrini 2020 kooskõlastusringil. Väljatöötamiskavatsusele esitasid oma kooskõlastused mitmed ministeeriumid ning Eesti Linnade ja Valdade Liit. Oma arvamuse väljatöötamiskavatsusele esitasid Riigikontroll, Riigikohus. Riigikogu Kantselei ja Õiguskantsleri Kantselei. Kõikide nende kooskõlastus ja arvamuse avaldamise kirjadega on võimalik tutvuda eelnõude infosüsteemis. 

Viited

KOKS muudatuste kokkuvõtvad artiklid